Begin oktober gingen Irakezen de straat op met foto’s van een man die zojuist was gedegradeerd, ondanks zijn indrukwekkende staat van dienst als ambtenaar en militair. Hoewel de overplaatsing van generaal Abdul Wahab al-Saadi van zijn baan als plaatsvervangend commandant van de Iraakse strijdkrachten tegen het terrorisme naar een kantoorbaan op het ministerie slechts een deel van het verhaal vertelt van de anti-corruptie protesten die het land hebben geschokt, zijn zijn naam – en zijn lot – een verzamelnaam geworden.
Over de reden van zijn ontslag doen allerlei theorieën de ronde. Sommigen suggereren dat hij is gedegradeerd omdat hij de corruptie binnen de elitaire Contra Terrorisme Dienst, alsmede tussen hoge contraterrorisme commandanten en andere veiligheidsfunctionarissen, heeft verstoord. Anderen houden vol dat zijn overplaatsing meer te maken had met rivaliteit tussen de grotendeels aan Iran gebonden Volksmobilisatie Strijdkrachten en zijn eigen dienst. Hoewel de details van zijn demotie wellicht nooit openbaar zullen worden, benadrukt het debat over zijn overplaatsing enkele belangrijke kenmerken van de strijdkrachten die Irak’s complexe nationale veiligheidsarchitectuur vormen: zwakke capaciteit, aanzienlijke individuele autonomie, fragmentatie en verschillende kiesdistricten, en buitenlandse invloed.
Hoe kunnen deze problemen het best worden aangepakt? De ontwikkeling van de veiligheidssector in Irak moet gelijke tred houden met de politieke hervormingen, aangezien deze twee met elkaar verband houden. Zonder politieke verandering zal een zinvolle ontwikkeling van de veiligheidssector niet mogelijk zijn, en zonder ontwikkeling van de veiligheidssector zal de Iraakse politiek onstabiel blijven en kwetsbaar voor het gebruik van dwang en geweld. In deze context moeten Irak en zijn internationale partners nog geruime tijd een multipolaire veiligheidsarchitectuur aanvaarden, maar werken aan de regulering, de rollen en de verantwoordelijkheden, alsmede aan het vertrouwen tussen de verschillende defensiemachten van Irak. Om een en ander te onderbouwen worden in dit artikel de twee traditionele militaire instellingen van Irak onder de loep genomen, worden de twee alternatieve strijdkrachten van het land en hun ontwikkeling geanalyseerd, en wordt afgesloten met het voorstellen van een reeks opties voor de ontwikkeling van de veiligheidssector. Het artikel profiteerde van twee onderzoeksbezoeken aan Irak in 2019, mogelijk gemaakt door het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken.
Militaire strijdkrachten in Irak: Past and Present
Irak heeft vier grote defensiemachten van verschillende omvang en capaciteit: de Counter Terrorism Service, het Iraakse leger, de Popular Mobilization Forces, en de Koerdische Peshmerga. De strijdkrachten die ressorteren onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken, zoals de federale politie, laten we buiten beschouwing omdat zij zich richten op ordehandhaving in plaats van nationale veiligheid.
Het Iraakse leger en de Contra Terrorisme Dienst zijn gemakkelijk te herkennen als de traditionele strijdkrachten die de meeste landen bezitten. Het Iraakse leger is veruit de grootste van deze vier strijdkrachten, zowel in mankracht als budget (300.000 soldaten en ongeveer 17,3 miljard dollar in 2019). De Contra Terrorisme Dienst is slechts een militaire eenheid ter grootte van een divisie, maar is zeer competent, wordt beschouwd als nauw afgestemd op de belangen van de VS, en heeft goed gepresteerd in de strijd tegen de Islamitische Staat. De 10.000-12.000 personeelsleden en het budget van 800 miljoen dollar (2018-2019) vallen rechtstreeks onder de premier. De Popular Mobilization Forces en de Koerdische Peshmerga zijn alternatieve strijdkrachten met een wettelijke status, maar met een oorsprong buiten de formele staat.
In termen van mankracht zijn de Popular Mobilization Forces en de Koerdische Peshmerga ruwweg vergelijkbaar (respectievelijk 150.000 en 200.000 strijders), maar de Popular Mobilization Forces zijn meer dan twee keer zo rijk als hun Koerdische tegenhangers, met een budget van $ 2,16 miljard tegenover $ 800 miljoen. Terwijl de Volksmobilisatie Strijdkrachten, net als de Dienst Terrorismebestrijding, rechtstreeks rapporteren aan de premier, rapporteren de Koerdische Peshmerga aan de Regionale Regering van Koerdistan in plaats van aan het Ministerie van Defensie in Bagdad, althans op papier. Deze parallelle strijdkrachten vormen een multipolaire militaire veiligheidsarchitectuur die onvermijdelijk de vraag doet rijzen hoe de ontwikkeling van de veiligheidssector in Irak kan worden gestuurd om beter te reageren op de talloze politieke en veiligheidsproblemen van het land.
Hoewel de huidige situatie veel te danken heeft aan Irak’s gewelddadige evolutie als politieke entiteit na de Amerikaanse invasie in 2003, hebben de staat en de samenleving van het land een moeizame relatie met hun strijdkrachten die verder teruggaat in de geschiedenis. Zo heeft Irak de twijfelachtige eer in 1936 de eerste postkoloniale militaire staatsgreep in de regio te hebben gepleegd. Toch begon pas in de jaren tachtig een boom-bust-cyclus van militaire prestaties. De invasie van Irak in Iran in 1980 creëerde een ogenschijnlijk formidabel militair apparaat in Irak dat niettemin niet in staat bleek het hardnekkige Iraanse verzet te doorbreken.
In 1988 telde het Iraakse leger ongeveer een miljoen effectieve strijdkrachten, maar onder een dictatuur met een disfunctionele economie waren serieuze pogingen tot demobilisatie uitgesloten. Bagdad’s poging om het leger nuttig aan het werk te houden was een van de factoren bij de invasie van Koeweit in 1991, die leidde tot zowel een spectaculaire nederlaag in de eerste Golfoorlog als meer dan een decennium van internationale sancties, gedurende welke de veiligheid gedeeltelijk in handen kwam van stammentroepen en milities. Het was ook in deze periode dat de Peshmerga zich omvormden van guerrillastrijders tot de semi-formele paramilitaire macht van Iraaks Koerdistan. Het bestaande Iraakse leger werd tijdens en na de Iraakse oorlog van 2003 door een mix van verliezen, overlopers en de-Ba’ath-isering vernietigd en ontbonden. Het Iraakse leger dat in de tweede helft van de jaren 2000 werd heropgebouwd, leed vervolgens onder een catastrofale desintegratie in het aangezicht van de aanval van de Islamitische Staat in 2014, deels als gevolg van corruptie en slecht leiderschap.
Irak’s Alternative Military Forces: Peshmerga en Popular Mobilization Forces
Gezien de beladen geschiedenis van Irak’s reguliere strijdkrachten, is het geen verrassing dat alternatieve formaties, zoals de Popular Mobilization Forces en de Peshmerga, ontstonden. Deze strijdkrachten kunnen het best worden beschouwd als reacties op het herhaaldelijke onvermogen van het Iraakse leger om veiligheid te bieden aan belangrijke bevolkingsgroepen, wat zelf een functie is van de gewelddadige geschiedenis van Irak’s politieke heerschappij.
De oprichting van de Peshmerga was een duidelijke reactie op Saddam Hussein’s onderdrukking van de Koerden van Irak. Het vliegverbod dat in 1991 na de Golfoorlog werd ingesteld, bood de Koerden respijt van de onderdrukking door het regime. Zij lieten geen tijd voorbij gaan om hun Peshmerga-guerrilla-eenheden om te vormen tot lichte infanterietroepen die de interne en externe veiligheid van de Koerdische regio’s van Irak moesten garanderen. Het is belangrijk hier op te merken dat de Peshmerga tegelijkertijd een uitdrukking zijn van verschillende concurrerende identiteiten: een verenigd Koerdisch separatisme, een verdeelde strijdmacht die loyaal is aan twee politieke partijen, en de praetoriaanse garde van vooraanstaande leden van de families Barzani en Talabani. Zo staan de Peshmerga technisch gezien onder het bevel van het Ministerie van Peshmerga van de Regionale Regering van Koerdistan, maar in werkelijkheid rapporteren de strijdkrachten van de partijen Koerdistan Democratische Partij en Patriottische Unie van Koerdistan elk aan hun respectieve politieke organisaties. Voorts heeft elke partijgebonden Peshmerga strijdmacht banden met buitenlandse belangen in de regio: de Patriotische Unie van Koerdistan-gebonden Peshmerga staan dichter bij Iran, terwijl de Kurdistan Democratische Partij-gebonden Peshmerga banden hebben met Turkije.
Uit onze interviews in Sulaimaniyah dit voorjaar blijkt dat de verdienstelijke prestaties van de Peshmerga op het slagveld tegen Islamitische Staat hun strijdkrachten in de ogen van veel Iraakse Koerden tot helden heeft gemaakt, terwijl velen tegelijkertijd ook de politieke rol van de Peshmerga bij het onderdrukken van volksprotesten in heel Koerdistan kwalijk nemen. Paradoxaal genoeg zijn deze strijdkrachten de verdedigers geworden van zowel de externe Koerdische politieke aspiraties als van de Koerdische partijpolitieke status quo. Niettemin blijven de Peshmerga als militaire macht zwak door interne verdeeldheid en de afwezigheid van zware wapens en luchtmachtmiddelen, zoals duidelijk was in oktober 2017, toen het Iraakse leger en de Popular Mobilization Forces het gebied rond Kirkuk heroverden zonder een serieuze strijd.
De Popular Mobilization Forces zijn een recenter fenomeen dat verband houdt met zowel de historische onderdrukking van de Shi’a door de Iraakse veiligheidstroepen onder Saddam Hoessein als het falen van het Iraakse leger tegen de Islamitische Staat. Deze strijders zijn op papier multi-confessioneel, maar komen voornamelijk uit het zuiden van Irak, waar de sjiieten wonen, en enkele van de belangrijkste formaties van de organisatie hebben banden met Iran, waardoor de organisatie een duidelijk sji’isch religieus militarisme uitstraalt. In zekere zin is dit een echo van de verschuiving naar een sjiitische heerschappij in Arabisch Irak sinds 2003. De Iraanse banden hebben de Popular Mobilization Forces ook tot een geopolitiek en binnenlands tegenwicht gemaakt voor de door de VS opgeleide Counter Terrorism Service en het Iraakse leger, vooral in de context van oplopende spanningen tussen de Verenigde Staten en Iran na de terugtrekking van de VS uit zijn nucleaire overeenkomst met Iran in 2018.
In interviews in Bagdad, Hilla en Karbala dit najaar, zeiden commandanten van de Popular Mobilization Forces dat ze de organisatie zien als een opgewaardeerde versie van het Iraakse leger. De geïnterviewden beschouwden dit niet als een probleem, maar eerder als een aanwinst gezien de problemen op het gebied van moreel, corruptie en herstel waarmee het Iraakse leger volgens hen nog steeds te kampen heeft. De Volksmobilisatie Strijdkrachten beschouwen zichzelf minder geplaagd door deze problemen en begiftigd met een superieur moreel dankzij hun religieus afgeleide esprit de corps. Maar de troepen zijn niet zonder problemen. In interviews vertelden commandanten ons dat ze twee problemen zagen met de organisatie. Ten eerste, de voortdurende regularisatie van de Volksmobilisatiemacht brengt het risico met zich mee dat de organisatie steeds meer op het leger gaat lijken, dat gebukt gaat onder problemen van corruptie en dergelijke, en met strijders die het vechten meer als een baan met een salaris zien dan als een religieuze plicht. Het tegengif is, volgens hooggeplaatste leiders van de Volksmobilisatie Strijdkrachten, het onlangs opgerichte directoraat voor religieuze doctrine binnen de organisatie (waardoor deze vermoedelijk nog sji’ischer van aard wordt). Ten tweede hebben de Volksmobilisatie Strijdkrachten een gecompliceerde relatie met gewapende groeperingen zoals Asaib ahl al-Haq, Kataib Hizballah, en Haraket al-Nujaba die zowel strijders binnen als buiten de organisatie hebben. Degenen buiten de strijdmacht houden zich bezig met activiteiten, zoals vechten in Syrië, die buiten de missie van de Volksmobilisatie Strijdkrachten vallen.
Irak’s Legers: To Each His Own
In zijn geheel wordt het traditionele leger van Irak heropgebouwd, terwijl het blijft lijden onder een laag moreel, corruptie en een zwakke capaciteit. De partizanenstrijdkrachten van het land – de Koerdische Peshmerga en de Volksmobilisatie Strijdkrachten – zijn zeer gemotiveerd, maar met strategische agenda’s die partijdig zijn en deels gebonden aan Iraanse en Turkse invloeden en dus deels op gespannen voet met de Iraakse staat. De speciale strijdkrachten, die bekwaam, gemotiveerd en op één lijn met de staat staan, blijven klein en gebonden aan de Verenigde Staten. Daar komt nog bij dat deze strijdkrachten een merkbare operationele autonomie hebben ondanks het bestaan van formele coördinatiestructuren.
Het resultaat is verdeeldheid van doel, ontoereikende bevelvoering en controle, en grote interne en externe veiligheidsrisico’s. In augustus 2018 gaf de premier van Irak bijvoorbeeld de 30e Brigade van de Popular Mobilization Forces het bevel om de Ninevah-vlakten te verlaten. De betrokken eenheid weigerde hieraan gehoor te geven en bleef gestationeerd aan de oostelijke rand van Mosul, waar ze eigendommen in beslag namen, plunderden, de lokale bevolking intimideerden en de handel op de snelweg Mosul-Erbil belastten. Geen enkele eenheid van het Iraakse leger, de terrorismebestrijdingsdienst of de Peshmerga kwam opdagen om het bevel van de premier uit te voeren, omdat dit de spanningen tussen de interveniërende veiligheidsmacht en de Volksmobilisatiemacht in het algemeen direct zou hebben doen escaleren. In dezelfde geest creëert het gebrek aan coördinatie tussen het Iraakse leger en de Koerdische Peshmerga in het grensgebied van de betwiste gebieden een tolerante ruimte voor cellen van Islamitische Staat om te opereren en de lokale bevolking te terroriseren. Ten slotte heeft het gebrek aan controle van de staat over Kataib Hezballah (een groep van de Volksmobilisatiekrachten) het mogelijk gemaakt om in mei 2019 drones te lanceren tegen Saoedische oliepompinstallaties, waardoor Irak wordt blootgesteld aan een diplomatieke crisis of zelfs een buitenlandse interventie.
Hoewel dit slechts voorbeelden zijn, omvatten de meer diepgaande gevolgen van de huidige staat van de Iraakse veiligheidsarchitectuur het voortdurende gebruik van dwang als een politiek onderhandelingsinstrument, de bevordering van de voortdurende soennitische uitsluiting, en de verankering van bestaande machtsstructuren, zoals het politieke duopolie van de Koerdische Democratische Partij en de Patriottische Unie van Koerdistan in de Koerdische regio van Irak.
Hoe om te gaan met Irak’s meervoudige veiligheidsarchitectuur
Het is duidelijk dat Irak’s veiligheidsconundrum moet worden aangepakt – maar hoe? De Iraakse regering en de internationale partners moeten openlijk erkennen dat het streven naar een monopolie van het traditionele leger en de politie op het binnenlandse gebruik van geweld op dit moment haalbaar noch wenselijk is, omdat een dergelijke controle door sommigen als een bedreiging door anderen zou worden gezien. Dientengevolge zal het Weberiaanse idee van één enkel centrum van coercief gezag in Irak moeten worden losgelaten, althans voor de korte tot middellange termijn. De meervoudige systemen van gezag en heerschappij in Irak moeten dienen als uitgangspunt voor militaire hervormingen. Correcte facilitering en onderhandeling van hun rollen en belangen zullen de sleutel tot succes zijn. Vanwege dit ingewikkelde web van relaties tussen gezag en militaire macht is een eenvoudige aanpak van “train-equip-professionalize” niet voldoende; de internationale partners moeten politiek bewuster te werk gaan. In de praktijk betekent dit dat Irak in de nabije toekomst een pluriform veiligheidslandschap zal kennen. De nadruk moet nu komen te liggen op het vergroten van het wederzijds vertrouwen tussen de vier hier besproken strijdkrachten van Irak, het scheppen van meer duidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden, en het effectief reguleren daarvan. Politieke hervormingen moeten gelijk opgaan met militaire hervormingen.
Op korte termijn moet de veiligheidsstructuur van Irak worden gestroomlijnd om de nationale veiligheidsrisico’s tot een minimum te beperken en de lokale veiligheid te maximaliseren. Dit betekent dat de autonomie van deze troepen moet worden teruggebracht tot een niveau dat onafhankelijke operaties van buitenaf bemoeilijkt, terwijl de lokale veiligheidsvoorzieningen toch in stand moeten worden gehouden. Praktisch gezien zou het aantal troepen van zowel de Volksmobilisatiemacht als de Peshmerga kunnen worden teruggebracht tot 50.000 à 60.000. Vermindering van het aantal troepen kan op individueel niveau worden gestimuleerd door levenslange pensioenen voor gedemobiliseerde troepen, en op organisatorisch niveau door een besluitvormingsstructuur voor de nationale veiligheid te creëren die elke troepenmacht een plaats aan de tafel geeft op basis van een duidelijk pakket bevoegdheden. Daarnaast moet een zorgvuldig doorgelichte soennitische nationale garde worden opgericht, of goed opgeleide regimenten met soennitische meerderheid in het Iraakse leger, om iets te doen aan het diepe gevoel van vervreemding en marginalisering, op basis van sekte en godsdienst, van de staat in soennitisch Irak. Om conflicten tussen de strijdkrachten te voorkomen moet het Iraakse leger streven naar een machtsoverwicht en een ondubbelzinnig wettelijk commando in alle operationele gebieden, waarbij de huidige strategische hiërarchie vooralsnog gefragmenteerder blijft. Dergelijke organisatorische maatregelen worden haalbaarder wanneer zij gekoppeld worden aan een politieke hervorming die Irak ofwel in een echte federatie verandert, ofwel de verantwoordingsplicht vergroot en de fragmentatie van de politieke partijen vermindert. Dit zou kunnen gebeuren door de omvang van de kiesdistricten in Irak te verkleinen, of door een drempel in te voeren voor politieke partijen om tot het parlement toe te treden. Met andere woorden, over politieke en militaire hervormingen zal moeten worden onderhandeld en zij zullen als één pakket moeten worden doorgevoerd.
Dit alles zal echter moeten wachten totdat de spanningen tussen de Verenigde Staten en Iran tot een meer beheersbaar niveau zijn gedaald. Terwijl de wachttijd wordt afgewacht, kan tijd en energie worden besteed aan het zoveel mogelijk gereed maken van elk van de afzonderlijke strijdkrachten van Irak voor militaire hervorming. In sommige gevallen is daarvoor politieke bemiddeling nodig: De politieke crisis binnen de Partij van de Patriottische Unie van Koerdistan moet worden opgelost om hervorming van de Peshmerga mogelijk te maken. In andere gevallen is politieke bemiddeling nodig: bijvoorbeeld door de Volksmobilisatiemacht duidelijker te scheiden van Iraanse invloeden door salarissen rechtstreeks uit de Iraakse schatkist aan de strijders te betalen, door geïntegreerde training met het Iraakse leger verplicht te stellen, en door te zorgen voor meer evenwicht tussen neutrale en pro-Iraanse medewerkers in de leiding van de strijdkrachten. Ook zou de dienst voor terrorismebestrijding kunnen dienen als een kern waarop het Iraakse leger kan worden herbouwd. Een dergelijke aanpak zou ook een radicale manier kunnen zijn om de corruptieproblemen aan te pakken waarmee het ministerie van Defensie te kampen heeft. In alle gevallen zullen het opbouwen van vertrouwen en het ontwikkelen van functionele civiel-militaire betrekkingen tussen de strijdkrachten van essentieel belang zijn. Dit wijst op de noodzaak van een uitgebreid leiderschapsprogramma voor hogere commandanten en politici van deze vier strijdkrachten als een investering die op korte termijn de moeite waard is. Het is hier, en niet alleen op het gebied van de technische capaciteitsopbouw, dat de steun van de Verenigde Staten, de Verenigde Naties en de Europese Unie kan worden ingeroepen.
De blik vooruit
Op langere termijn vereist verdere militaire integratie het volwassen worden van een gerevitaliseerde institutionele structuur voor het besturen van Irak en een volwassener gedrag van de Iraakse politieke spelers. Het land heeft ook behoefte aan sociale wederopbouw van de soennitische gemeenschappen en het ontstaan van een stabielere relatie tussen rivaliserende sjiitische en Koerdische partijen, waardoor het minder vaak nodig zal zijn geweld te gebruiken. Uitgaande van vergelijkende gevallen zullen dergelijke ontwikkelingen tientallen jaren vergen. Tot die tijd kunnen militaire hervormingsinspanningen, zoals het recente decreet dat de volledige integratie van de Volksmobilisatie Strijdkrachten in het staatsveiligheidsapparaat gelast, het best worden gezien als een mix van het doormodderen van bestaande binnenlandse belangen en als een evenwichtsoefening tussen concurrerende geopolitieke belangen.
Dr. Sardar Aziz is momenteel senior adviseur van het Koerdische parlement in Irak. Zijn onderzoeksgebieden omvatten civiel-militaire betrekkingen, politieke economie van het Midden-Oosten en Koerdische politiek. Hij publiceert zowel in het Koerdisch als in het Engels.
Erwin van Veen is senior research fellow bij Clingendael’s Conflict Research Unit. Zijn onderzoek richt zich op de politieke economie van conflicten in de Levant (Syrië, Irak, Palestina/Israël en Libanon) in de context van Iraans, Turks en Saoedisch buitenlands beleid.
Afbeelding: U.S. Army (Foto door Staff Sgt. Rory Featherston)