Louis Fisher

Extrait de la loi sur l’emploi de 1946

Le Congrès déclare par la présente qu’il est de la politique et de la responsabilité permanentes du gouvernement fédéral d’utiliser tous les moyens pratiques compatibles avec ses besoins et ses obligations et d’autres considérations essentielles de la politique nationale, avec l’aide et la coopération de l’industrie, de l’agriculture, du travail et des gouvernements d’Etat et locaux, …. dans le but de créer et de maintenir, d’une manière calculée pour favoriser et promouvoir la libre entreprise concurrentielle et le bien-être général, des conditions dans lesquelles il y aura des possibilités d’emploi utiles, y compris le travail indépendant, pour ceux qui peuvent, veulent et cherchent à travailler, et de promouvoir le maximum d’emploi, de production et de pouvoir d’achat.

Pendant la dernière année de la Seconde Guerre mondiale (1939-1945), le Congrès a travaillé sur la législation pour éviter ce que beaucoup craignaient être une dépression d’après-guerre. On croyait généralement que les dépenses militaires importantes avaient été le principal remède à l’effondrement économique des années 1930, et que sans la stimulation du gouvernement fédéral, des millions de soldats américains rentreraient chez eux dans un pays sans emplois ni opportunités. La loi sur l’emploi de 1946 (P.L. 79-304) déclarait que la politique et la responsabilité permanentes du gouvernement fédéral consistaient à utiliser tous les moyens possibles « pour promouvoir le maximum d’emploi, de production et de pouvoir d’achat ». La loi exigeait du président qu’il soumette un rapport économique annuel, créait le Council of Economic Advisers pour l’assister dans cette tâche et établissait le Joint Economic Committee au Congrès pour étudier les moyens nécessaires à la poursuite de la politique de la loi.

Les historiens créditent le sénateur James E. Murray (D-Mont.) d’avoir fourni « l’étincelle de volonté » qui a transformé une idée en loi sur l’emploi. Pourtant, la loi reflétait un leadership et une initiative à de nombreux niveaux, publics et privés. Dans son message annuel au Congrès en janvier 1944, le président Franklin D. Roosevelt a parlé d’une nouvelle déclaration des droits économiques, dont le « droit à un emploi utile et rémunérateur ». Des économistes tels que John Maynard Keynes et William H. Beveridge ont influencé Roosevelt. Keynes, rejetant l’hypothèse traditionnelle selon laquelle le système capitaliste s’auto-ajuste, préconise l’intervention du gouvernement pour préserver les formes économiques existantes et l’initiative individuelle. Beveridge, dans son livre de 1945, Full Employment in a Free Society, considérait que le plus grand mal du chômage n’était « pas physique mais moral, pas le besoin qu’il peut apporter mais la haine et la peur qu’il engendre ». Il a insisté pour que les dépenses publiques soient orientées vers les priorités sociales et la satisfaction des besoins humains. Les organisations privées telles que la National Planning Association et le personnel législatif qui ont travaillé de concert avec les agences exécutives, les groupes d’intérêt et les individus ont également joué un rôle clé dans l’adoption de la loi.

DÉBATS À LA MAISON ET AU SÉNAT

Telle qu’elle a été introduite au Sénat, la loi sur le plein emploi de 1945 a réitéré le principe de Roosevelt en déclarant que « tous les Américains capables de travailler et cherchant du travail ont le droit à un emploi utile, rémunérateur, régulier et à plein temps. » Le projet de loi confiait les principaux pouvoirs et responsabilités à la présidence. Dans les cas où le secteur privé ne parvenait pas à fournir le plein emploi, le projet de loi ordonnait au président de préparer un programme d’investissement et de dépenses fédérales pour combler le fossé. Le président devait revoir les programmes fédéraux sur une base trimestrielle et en modifier le taux s’il le jugeait nécessaire pour assurer le plein emploi. Le Sénat a adopté ce projet de loi en septembre 1945 par un vote écrasant de 71 contre 10.

Les critiques de la Chambre ont accusé le projet de loi de contenir en lui les graines du paternalisme, du socialisme et même du communisme. Ils ont affirmé que le projet de loi mettait en péril l’existence de la libre entreprise, de l’initiative individuelle et de la confiance des entreprises en confiant le pouvoir au gouvernement fédéral et au président. On prédisait que la loi sur le plein emploi entraînerait des dépenses gouvernementales excessives, une concentration dangereuse du pouvoir à la présidence et une inflation paralysante.

Ces critiques ont amené la Chambre à supprimer ou à diluer plusieurs passages importants et percutants du projet de loi du Sénat. Par exemple, l’engagement fondamental de l’emploi en tant que droit de l’homme a été supprimé, deux sections sur les pouvoirs discrétionnaires présidentiels ont été supprimées, l’objectif initial du plein emploi a été réduit à « l’emploi maximum » et, au lieu que le gouvernement fédéral assure le gouvernement, il ne ferait que le « promouvoir ». En outre, la confiance spécifique dans les travaux publics et les prêts fédéraux comme instruments de relance économique a été remplacée par la phrase sans engagement « tous les moyens praticables. »

La déclaration de politique qui en a résulté dans la loi sur l’emploi de 1946 stipulait que le gouvernement fédéral, aidé par l’industrie, les syndicats et les gouvernements étatiques et locaux, était responsable de la coordination des plans, des fonctions et des ressources dans le but de créer et de maintenir des conditions – compatibles avec le système de libre entreprise – qui offriraient « des possibilités d’emploi utiles, y compris le travail indépendant, pour ceux qui sont capables, désireux et qui cherchent à travailler, et de promouvoir le maximum d’emploi, de production et de pouvoir d’achat. »

LÉGISLATION SUBSÉQUENTE

Durant la seconde moitié des années 1970, l’économie américaine a connu une croissance molle, un chômage important et une inflation élevée. En réponse à ces problèmes, le sénateur Hubert Humphrey et le représentant Augustus Hawkins ont demandé une loi fédérale massive sur l’emploi et la planification économique, plaçant le gouvernement fédéral dans la position de « dernier recours » pour les chômeurs. Au lieu de cela, le Congrès a promulgué la loi sur le plein emploi et la croissance équilibrée de 1978, connue sous le nom de loi Humphrey-Hawkins, afin de redéfinir les objectifs et les cibles nationaux sans fournir d’aide fédérale explicite. La loi a déterminé que la nation avait souffert d’un chômage et d’un sous-emploi substantiels, d’une oisiveté des ressources productives, de taux d’inflation élevés et d’une croissance économique inadéquate.

Le Congrès a établi comme objectif national « la réalisation du droit à de pleines opportunités d’emploi utile rémunéré à des taux de rémunération équitables de tous les individus capables, désireux et cherchant à travailler ». Cette loi exigeait que le président établisse et soumette au Congrès des objectifs numériques quinquennaux pour l’emploi, le chômage, la production, le revenu réel, la productivité et les prix dans chaque rapport économique. La loi fixe également un objectif de réduction du chômage à 4 % en 1983 (par rapport au taux de 6,1 % en 1978). Le Congrès a précisé que le taux d’inflation devait être ramené à un niveau ne dépassant pas 3 % en 1983 (contre 9 % en 1978). Enfin, la loi Humphrey-Hawkins exigeait que le Conseil de la Réserve fédérale fasse rapport au Congrès deux fois par an sur ses politiques monétaires et les mette en relation avec les objectifs de la loi. Fixer des objectifs statutaires, bien sûr, n’est pas la même chose que de les atteindre. Il n’y a pas de pénalités, de sanctions ou de recours dans la loi si la nation ne parvient pas à atteindre les objectifs et les cibles identifiés.

BIBLIOGRAPHIE

Bailey, Stephen Kemp. Congress Makes a Law : L’histoire derrière la loi sur l’emploi de 1946. New York : Columbia University Press, 1950.

Beveridge, William H. Le plein emploi dans une société libre. New York : W.W. Norton, 1945.

Norton, Hugh S. The Employment Act and the Council of Economic Advisers, 1946-76. Columbia : University of South Carolina Press, 1977.

Stein, Herbert. La révolution fiscale en Amérique. Chicago : University of Chicago Press, 1969.