India’s belangen en mogelijkheden reiken veel verder dan het subcontinent. Dit essay maakt deel uit van een reeks waarin de geopolitieke dimensies, economische banden, transnationale netwerken en andere aspecten van India’s banden met het Midden-Oosten (West-Azië) worden verkend – een regio die een vitale rol speelt in India’s economie en toekomst. Meer …
In mei won Narendra Modi’s Bhaaratiya Janata Party (BJP) de Indiase verkiezingen en een tweede termijn in de regering. Wat zijn de gevolgen van deze overwinning voor het buitenlands beleid van India, met name in het Midden-Oosten? Om deze vraag te beantwoorden is het nuttig de Indiase strategie in de regio en de belangrijkste betrekkingen met dit land onder de loep te nemen. Daarbij wordt duidelijk dat Modi heeft voortgebouwd op de inspanningen van vorige regeringen en deze heeft geïntensiveerd. Het is ook duidelijk dat de regering Modi bij het voeren van haar beleid heeft geprofiteerd van de huidige stand van de internationale politiek in het Midden-Oosten.
Dat Modi is gaan gelden als een actievere speler in het Midden-Oosten staat in contrast met de verwachtingen na zijn verkiezing in 2014. Toen werd aangenomen dat hij zich op binnenlandse aangelegenheden zou richten in plaats van op het buitenlands beleid. Ook werd aangenomen dat zijn buitenlands beleid, voor zover hij er een had, een echo zou zijn van dat van de vorige BJP en de meer seculiere Congrespartij. Het zou zich richten op aanpassing aan de Verenigde Staten, terwijl het ook buitenlandse investeringen zou nastreven van landen als China, Japan, Singapore en Australië, als onderdeel van zijn “Look East”-beleid.
India en het Midden-Oosten vóór Modi
India’s Look East-beleid begon na het einde van de Koude Oorlog. Door het uiteenvallen van de Sovjet-Unie werd de Sovjet-Unie niet langer India’s belangrijkste mondiale partner, waardoor Delhi gedwongen werd samen te werken met de Verenigde Staten, nu de dominante macht. India’s door de staat geleide ontwikkelingsmodel werd ook blootgesteld aan de eisen van de markt en de globalisering, nu de belangrijkste vorm van economische organisatie.
India’s behoefte om zich economisch te ontwikkelen maakte het Midden-Oosten steeds belangrijker, zowel als bron voor de invoer van brandstof als voor Indiase arbeidskrachten en geldovermakingen. Saoedi-Arabië, Iran en Qatar zijn alle belangrijke leveranciers van koolwaterstoffen geweest. Sinds de oliehausse in het midden van de jaren zeventig is het aantal Indiërs dat in de Arabische Golfstaten (Saoedi-Arabië, Koeweit, Qatar, Bahrein, Oman en de VAE) woont en werkt snel toegenomen. Het grootste deel kwam uit zuidelijke staten als Andhra Pradesh, Tamil Nadu en Kerala en hoewel sommigen werk vonden in de witteboordensector, werkt de meerderheid (70%) in laagbetaalde, laaggeschoolde sectoren, zoals de bouw.
Als reactie op de groeiende Indiase diaspora richtte de regering in 2004 het ministerie van Overzeese Indiase Zaken op. Alleen al in de Arabische Golfstaten werd het aantal Indiërs in 2012 geschat op ongeveer 5,7 miljoen, oplopend tot 8,5 miljoen in 2018. Veel van de daar gevestigde Indiërs leverden een belangrijke bijdrage aan de financiën van het land en waren goed voor een aanzienlijk deel van de wereldwijde overmakingen, die in de periode 2012-18 stegen van 64 miljard dollar tot 79 miljard dollar.
Na verloop van tijd realiseerden Indiase politieke en zakelijke leiders zich dat landen als Saoedi-Arabië en Qatar meer konden leveren dan alleen olie en gas; de rijkdom die zij en de VAE hadden vergaard, maakte hen ook potentiële bronnen van buitenlandse investeringen. Die interesse heeft wellicht bijgedragen tot het relatieve stilzwijgen van de toenmalige regering Manmohan Singh over de Arabische opstanden in 2011 en haar verzet tegen buitenlandse interventie. Als tijdelijk lid van de VN-Veiligheidsraad onthield India zich van stemming over het opleggen van een no-flyzone boven Libië, dat het beschouwde als gericht tegen het regime van Kadhafi. De ambivalentie van India was ook duidelijk met betrekking tot Syrië. Toen de opstand in een oorlog ontaardde, bleef de regering Singh zoeken naar een evenwicht: ze stemde voor sancties, maar was ook tegen pogingen om het regime te veranderen.
Modi en het Look West-beleid
Toen Modi in 2014 werd verkozen, waren de algemene parameters van India’s Midden-Oostenbeleid grotendeels aanwezig. In plaats van een andere weg in te slaan, volgde de nieuwe regering dezelfde koers, maar intensiveerde wat bekend werd als het “Look West”-beleid, door zich te richten op drie hoofdassen: de Arabische Golflanden, Israël en Iran.
Zoals hierboven opgemerkt, hadden de betrekkingen van India met de Arabische Golflanden al sinds de jaren zeventig veranderingen en uitbreidingen ondergaan. De betrekkingen van India met Israël en Iran zijn daarentegen van recentere datum en zijn grotendeels in de jaren negentig ontstaan.
In het geval van Israël was de relatie van India historisch gezien koel. Tijdens de Koude Oorlog had India zich openlijk geschaard achter de Arabische staten en de Palestijnse nationalistische strijd. Binnenlandse overwegingen waren hier van belang. Daartoe behoorden de steun – of althans het uitblijven van kritiek – van de Arabische staten voor hun bestuur van het door moslims gedomineerde Jammu en Kasjmir en hun pogingen om de omvangrijke moslimminderheid aldaar tot bedaren te brengen.
Mettertijd werden deze beide overwegingen minder relevant. De groeiende Arabisch-Israëlische dialoog in de jaren negentig en het vredesproces van Oslo tussen Israël en de Palestijnen verminderden de centrale rol van dat conflict in de regio en onder Indiase moslims. Bovendien kreeg India te maken met steeds kritischer resoluties tegen het Indiase bewind over Jammu en Kasjmir van de Organisatie van Islamitische Samenwerking (OIC), waarvan een aantal Arabische moslimstaten deel uitmaken.
In Kasjmir daarentegen toonde Israël meer sympathie voor India. Toen de VS in 1999 met een wapenembargo dreigden naar aanleiding van de Kargil-crisis, stapte Israël op en werd het een belangrijke leverancier voor India: tussen 2000 en 2015 was de Israëlisch-Indiase wapenhandel goed voor meer dan 2,2 miljard dollar.
Israël toonde ook aantrekkingskracht buiten de wapenhandel. Als een van de meest hi-tech en geavanceerde economieën in het Midden-Oosten, bood het potentieel meer handel en investeringen met toegevoegde waarde. In juli 2017 werd Modi de eerste Indiase premier die naar Israël reisde. Tijdens het bezoek ondertekenden Modi en de Israëlische premier Nenjamin Netanyahu overeenkomsten over internationale ontwikkeling, landbouw en ruimtevaartsamenwerking. Het bezoek verminderde aantoonbaar de status en invloed van de Palestijnen in het buitenlands beleid van India, wat werd verergerd door een groeiende toenadering eind 2018 tussen Arabische Golfstaten, die tot uiting kwam in het hosten van Israëlische leiders door Oman en de VAE.
Net als met Israël bevatten de betrekkingen van India met Iran zowel een nationale veiligheids- als een economische dimensie. Indiase beleidsmakers zien de betrekkingen met Iran niet alleen als een belangrijke energieleverancier, maar ook als een manier om bij te dragen tot de verbetering van India’s veiligheid in Centraal- en Zuid-Azië, door India’s belangrijkste rivaal, Pakistan, in toom te houden, terwijl het ook een tegenwicht biedt tegen de toenemende regionale aanwezigheid van China. Voor zowel Iran als India loopt de weg om Pakistan in toom te houden via Afghanistan, dat een uitvalsbasis is geworden voor militante groeperingen waarvan de dreiging de landsgrenzen overschrijdt.
India en Iran kwamen in 2003 voor het eerst overeen samen te werken bij de ontwikkeling van handels- en transportverbindingen door Centraal-Azië en deze te kanaliseren naar de Iraanse haven Chabahar aan de Indische Oceaan. Maar het zou nog een decennium duren voordat de twee partijen in 2016 overeenstemming konden bereiken met Afghanistan.
De ontwikkeling van de haven van Chabahar en de bijbehorende infrastructuur is op twee belangrijke manieren gunstig voor India. Een daarvan is dat het de toegang tot olie-invoer uit Iran zal vergemakkelijken. Een andere is dat het een tegenwicht kan vormen voor Chinese handels- en ontwikkelingsprojecten in Centraal-Azië en het Midden-Oosten die verband houden met zijn Belt and Road Initiative (BRI). Meer specifiek biedt Chabahar een alternatief voor China’s eigen inspanningen om zijn invloed in de regio uit te breiden, onder meer door zijn eigen inspanningen om de haven van Gwadar, aan de Pakistaanse kant van de grens, te verbeteren.
Mogelijke beperkingen in verband met het “Look West”-beleid
Ondanks Modi’s inspanningen om de banden met de Arabische Golf, Israël en Iran te cultiveren, brengt elk van hen potentiële uitdagingen en risico’s met zich mee.
In de eerste plaats is het mogelijk dat Israëls verbeterende status met de Arabische wereld geen stand houdt. Een nieuwe intifada of een opleving van de steun voor de Palestijnen bij het bredere Arabische publiek zou de regimes in de Golf onder druk kunnen zetten om hun huidige toenadering tot Israël terug te draaien. Mocht dat gebeuren, dan zou ook India in een kwetsbare positie kunnen komen te verkeren, gezien de groeiende toenadering van dit land tot Israël.
Ten tweede is het onwaarschijnlijk dat de afspraken van India met Iran over Chabahar de optie Pakistan/China zullen uitsluiten. Een van de redenen daarvoor is de bescheidener schaal van India’s inspanningen in Centraal-Azië en het Midden-Oosten, vooral in vergelijking met China’s Belt and Road. Volgens sommige huidige schattingen heeft China alleen al aan zijn China-Pakistan Economic Corridor (CPEC) ongeveer 68 miljard dollar uitgegeven en aan alle andere projecten tot nu toe ongeveer 200 miljard dollar. Een andere reden is dat de Indiase ambities overbodig kunnen worden, vooral als Iran en Pakistan erin slagen hun onderlinge geschillen te overbruggen om samen te werken en hun havens te verbinden, zoals zij hebben beweerd. Tenslotte zouden andere mogendheden, zoals de Verenigde Staten, de Indiase inspanningen kunnen doen ontsporen. Het Indo-Iraanse akkoord over Chabahar heeft immers herhaaldelijk vertraging opgelopen, deels vanwege de Amerikaanse sancties tegen Iran. Veel van die sancties waren gericht op het ondermijnen van het nucleaire programma van Iran, dat in 2015 een ommekeer leek te maken toen de P5+1 (d.w.z. de vijf permanente leden van de VN-Veiligheidsraad plus Duitsland) het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) ondertekenden.
India verwelkomde de JCPOA, in de hoop dat de deal de weg zou vrijmaken voor meer handel en samenwerking met Iran. Maar in mei 2018 trok de VS zich eenzijdig terug uit de JCPOA en stelde opnieuw sancties in. Als een van de grootste olieafnemers van Iran was India aanvankelijk vrijgesteld, maar de ontheffing liep af in mei 2019. Sindsdien is de Golf onstabieler geworden: in een poging om druk uit te oefenen op andere JCPOA-ondertekenaars, zat Iran naar verluidt achter aanvallen op verschillende tankers en hield het op 19 juli een onder Britse vlag varend schip en zijn overwegend Indiase bemanning aan.
Gevangen in het midden, kreeg India uiteindelijk consulaire toegang tot zijn onderdanen. Het incident legde echter een derde uitdaging voor India in het Midden-Oosten bloot: de kwetsbaarheid van zijn burgers en economische belangen. De afgelopen maanden heeft India twee oorlogsschepen en bewakingsvliegtuigen naar de Golf gestuurd om zijn scheepvaart daar te beschermen, terwijl het duidelijk heeft gemaakt dat het zich niet zal aansluiten bij de door de VS geleide coalitie die daar wordt gevormd. Het Indiase besluit kan ook een weerspiegeling zijn van de eigen spanningen met de VS, met name in de groeiende handelsoorlog tussen de twee.
Ten vierde is India, zoals het geschil tussen de VS en Iran aantoont, vatbaar voor regionale conflicten waarop het weinig vat heeft. De meest in het oog springende hiervan zijn wellicht de Saoedi-Iraanse rivaliteit en de boycot van Qatar door Saoedi-Arabië en de VAE. In beide gevallen staat de strijd om invloed in de regio centraal; Saudi-Arabië en de VAE wantrouwen Iran en Qatar ook wegens hun steun aan islamistische groeperingen. Evenzo verdenkt Israël Iran ervan Hamas en Hezbollah tegen het land te sponsoren.
Toen de meest recente manifestatie van de Qatar-crisis zich medio 2017 voordeed, stond India onder druk om partij te kiezen. In plaats daarvan verzette het zich en nam het neutraliteit aan als een manier om economische betrekkingen met beide partijen te onderhouden. Tegelijkertijd vreesden sommigen mogelijke vergeldingsacties tegen zijn burgers, die gelukkig nooit kwamen.
Looking Ahead
Het uitblijven van een negatieve uitkomst in de Qatar-crisis weerspiegelt aantoonbaar de bredere ervaring van India in het Midden-Oosten onder opeenvolgende Indiase regeringen en Modi’s Look West-beleid tot nu toe. Politiek gezien heeft Delhi het hoofd koel gehouden, of het nu ging om de Arabische opstanden of het Iraanse nucleaire programma en het JCPOA, terwijl het heeft geprobeerd de economische mogelijkheden uit te breiden en te maximaliseren.
Voorlopig lijkt India’s Look West-beleid te werken. Maar voor hoe lang is niet zeker. De huidige aanpak van India is geholpen door de bredere structurele context waarin de regio zich bevindt. Terwijl India tijdens de Koude Oorlog en in de jaren negentig, toen de Verenigde Staten de belangrijkste macht in de regio waren, een minder grote rol speelde in het Midden-Oosten, is de situatie thans complexer. De invloed van de VS is weliswaar niet afwezig, maar is relatief bescheidener en concurreert met andere mogendheden van buitenaf, zoals China en Rusland, dit laatste na zijn interventie in de burgeroorlog in Syrië.
Het Midden-Oosten is meer multipolair geworden, waarbij de macht is verspreid over een verscheidenheid van regionale en extraregionale actoren. Binnen deze mix heeft India een benadering gevolgd die een evenwicht vormt tussen de verschillende partijen en hun rivaliteiten. Maar zodra de macht niet langer verdeeld, maar meer geconcentreerd is, kan de ruimte voor een dergelijke actie kleiner worden en zou de huidige kans wel eens kunnen verdwijnen.