por Robert E. Hunter

El 23 de enero de 1980, el presidente Jimmy Carter se presentó ante el Congreso de Estados Unidos y presentó su mensaje anual sobre el Estado de la Unión. Su análisis central:

La región que ahora está amenazada por las tropas soviéticas en Afganistán es de gran importancia estratégica: Contiene más de dos tercios del petróleo exportable del mundo. El esfuerzo soviético por dominar Afganistán ha llevado a las fuerzas militares soviéticas a menos de 300 millas del Océano Índico y cerca del Estrecho de Ormuz, una vía fluvial por la que debe fluir la mayor parte del petróleo del mundo. Por lo tanto, la Unión Soviética está intentando consolidar una posición estratégica que supone una grave amenaza para la libre circulación del petróleo de Oriente Medio.

Y el núcleo de la respuesta de Carter:

Que nuestra posición sea absolutamente clara: Un intento por parte de cualquier fuerza exterior de obtener el control de la región del Golfo Pérsico será considerado como un asalto a los intereses vitales de los Estados Unidos de América, y dicho asalto será rechazado por cualquier medio necesario, incluida la fuerza militar.

Esta declaración se ha citado a menudo desde entonces para demostrar el compromiso general de Estados Unidos de asegurar el suministro de petróleo de la región frente a todos los interesados. Por supuesto, el petróleo ha sido durante mucho tiempo una parte implícita y a veces explícita de la política estadounidense hacia la región del Golfo Pérsico. Hoy se vuelve a citar en los llamamientos a la acción militar de Estados Unidos contra Irán, que altos funcionarios del gobierno estadounidense, además de la mayoría de los socios regionales de Estados Unidos, afirman que fue la causa, directa o indirecta, de los recientes ataques a las instalaciones petroleras saudíes.

Asegurar el flujo de petróleo del Golfo Pérsico es claramente el interés nacional de Estados Unidos. Eso ha seguido siendo así a pesar de que Estados Unidos es, al menos por ahora, un exportador neto de hidrocarburos y no depende profundamente de los suministros de petróleo del Golfo Pérsico para sus propias necesidades internas. Pero dada la integración de la economía mundial y de los mercados del petróleo, el cierre de una parte importante de estos flujos regionales de petróleo perjudicaría no sólo a los clientes de ese petróleo, especialmente en Europa y Japón, sino también a Estados Unidos. Como mínimo, la subida de los precios mundiales del petróleo, que ya se ha producido en los últimos días, tendría un fuerte impacto en la economía estadounidense.

Lo que realmente significaba la Doctrina Carter

Pero aunque Estados Unidos no puede ser indiferente a todas las implicaciones de la crisis actual, el compromiso de actuar militarmente no forma parte de la Doctrina Carter. De hecho, no contemplaba situaciones como la que se afronta ahora. Dos palabras operativas en la declaración de una sola frase citada anteriormente eran «fuerza exterior». No se refería a Irán, aunque Teherán y Washington estuvieran entonces enfrentados en medio de la crisis de los rehenes en Irán. No se refería a Irak, a pesar de que, en septiembre de 1980, Irak invadió Irán y, posteriormente, Estados Unidos no sólo apoyó a Saddam Hussein, sino que «reabanderó» los buques petroleros como protección legal (y desencadenante de la fuerza) contra cualquier esfuerzo iraní por detener los flujos de petróleo procedentes de Irak. Había razones de seguridad nacional de Estados Unidos -pero no de la Doctrina Carter- para estas acciones, estuvieran o no justificadas.

Consideremos las circunstancias de enero de 1980. Para sorpresa de Occidente, la Unión Soviética acababa de invadir Afganistán. Tenía fuerzas capaces de penetrar en Irán, quizás hasta el Golfo Pérsico. Irán estaba en plena revolución. Estados Unidos parecía paralizado respecto a qué hacer con los rehenes estadounidenses retenidos por el nuevo gobierno iraní del ayatolá Jomeini. Por lo tanto, la Doctrina Carter sólo tenía un propósito, aparte de afirmar lo obvio (que el flujo de petróleo era importante): disuadir a la Unión Soviética. Lo sé. Yo era el principal funcionario del Consejo de Seguridad Nacional para Oriente Medio en aquel momento y había reunido antes un grupo de cuatro funcionarios de nivel medio de Estado, Defensa y la CIA para considerar políticas más amplias para la región, mientras la mayor parte de la administración estaba centrada en la crisis de los rehenes. Basándome en el trabajo de este pequeño grupo, concebí la Doctrina Carter y, a excepción de la «cláusula de acción» citada anteriormente, añadida por el Consejero de Seguridad Nacional Zbigniew Brzezinski, escribí prácticamente todo el discurso sobre el Estado de la Unión.

Este fue un compromiso notable. No sólo fue una respuesta adecuada a las incertidumbres que planteaban las acciones militares soviéticas -donde la «incertidumbre» puede ser enemiga de la disuasión- sino que fue un compromiso para defender a un «enemigo» de Estados Unidos en ese momento, el poseedor de rehenes estadounidenses. Tal vez haya otro ejemplo de una nación que dé una garantía de seguridad a un país «enemigo» activo, pero no conozco ninguno.

Estados Unidos tomó muchas medidas para respaldar este compromiso, incluyendo el despliegue de fuerzas en la región y el establecimiento de bases militares en varios países de la región. Pero el propósito era claro y limitado: asegurarse de que Moscú no calculara mal.

Mala aplicación de la Doctrina

Sólo más tarde la Doctrina Carter se transformó en algo más amplio, al menos en opinión de los promotores de un conjunto más amplio de compromisos en la región. Este conjunto más amplio de compromisos incluía, pero no se limitaba a, la protección del flujo de petróleo, el interés implícito de Estados Unidos desde hace mucho tiempo. De hecho, la protección de los envíos de petróleo en el Golfo Pérsico ha sido, junto con el compromiso de Estados Unidos con la seguridad de Israel, un interés «siempre verde» en Oriente Medio de todas las administraciones estadounidenses desde finales de la década de 1940, cuando Gran Bretaña y Francia se retiraron de la región.

Lo que he escrito aquí puede parecer jesuítico, pero no lo es. Muestra que Estados Unidos en 1980 respondía a las circunstancias de la época -una palpable amenaza militar y geopolítica soviética-, circunstancias que se derrumbaron con el fin de la Guerra Fría. Los intereses estadounidenses de siempre han continuado, pero sin la implicación geopolítica general, es decir, que si Estados Unidos no actúa, un importante competidor externo por el poder llenará el vacío.

Por mucho que la crisis actual pueda significar para la seguridad del flujo de petróleo, ahora es necesario un tipo de análisis y una respuesta potencial diferentes de los planteados por la Doctrina Carter. Esto incluye asegurarse de que los países de la región no tomen medidas que puedan impedir el flujo de petróleo o arrastrar a Estados Unidos a una guerra innecesaria. Esta preocupación incluye no sólo a un país que consideramos una «amenaza» -Irán- sino también a países que llamamos aliados. (De hecho, sólo son socios, no aliados, ya que Estados Unidos no tiene compromisos de tratado con ningún estado de Oriente Medio contra la agresión, como lo hace con los miembros de la OTAN, una distinción que realmente es una diferencia.)

Entre otras cosas, esto significa que estos países asociados, junto con los propios Estados Unidos, tienen que tener cuidado de no hacer cosas que podrían conducir, a través de una serie de pasos de escalada, a grandes amenazas para el flujo de petróleo. (La idea de que Irán podría cerrar el Estrecho de Ormuz no tiene sentido, a menos que las sanciones lideradas por Estados Unidos ya hubieran cortado todos los flujos de petróleo.(La idea de que Irán pueda cerrar el Estrecho de Ormuz no tiene sentido, a menos que las sanciones impuestas por Estados Unidos ya hayan cortado todas las exportaciones de petróleo de Irán o que éste se encuentre bajo un gran ataque militar, ya que depende tanto como cualquier otro de la libertad de navegación).

Se necesitan evaluaciones claras

Prevenir las amenazas al flujo de petróleo -como los atentados del 14 de septiembre en Arabia Saudí- también significa que Estados Unidos debe realizar evaluaciones claras sobre las amenazas que plantean los estados regionales, en este caso Irán, junto con las posibles respuestas de Estados Unidos. Esto se ha hecho mal durante años. Así, por ejemplo, entre los aspectos del comportamiento iraní a los que Estados Unidos se opone y utiliza para justificar el endurecimiento de las sanciones, el hecho de que Irán sea el «mayor Estado patrocinador del terror» no es uno de ellos: ese título pertenece a los fundamentalistas religiosos de Arabia Saudí, a los que Riad da rienda suelta y Washington tolera.

Estados Unidos también debe calcular con la mayor precisión posible el equilibrio relativo de poder militar, en este caso entre él e Irán. La capacidad de Irán para causar grandes daños militares directos es limitada, pero su capacidad para la guerra asimétrica es amplia, como demuestran los atentados en Arabia Saudí (aunque Irán no estuviera en absoluto implicado, el «mensaje» respecto a la capacidad de Irán u otros para responder militarmente contra cosas que importan a Occidente es el mismo).

Estos cálculos de EE.UU tienen que incluir el reconocimiento de que, inmediatamente después de la conclusión del Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA) de 2015, que puso trabas a cualquier programa potencial de armas nucleares iraní, no fue sólo Irán el que tomó medidas -en particular, probando misiles balísticos- para evitar que el acuerdo abriera quizás un diálogo entre Washington y Teherán. Los funcionarios del Departamento del Tesoro de Obama impusieron inmediatamente nuevas sanciones a Irán mientras se eliminaban otras, tal y como exigía el JCPOA. La mala fe fue la característica común, y en diplomacia eso «no es recomendable». Este error se vio agravado por la retirada total del JCPOA por parte del presidente Trump, por la razón que sea, ya sea porque realmente cree que puede «conseguir un acuerdo mejor» o simplemente para echar por tierra un logro de su predecesor.

Las sanciones son actos de guerra

En prácticamente todos los comentarios actuales sobre si Irán cometió un «acto de guerra», un leitmotiv especialmente del secretario de Estado Mike Pompeo, se pasa por alto regularmente el hecho de que las sanciones económicas son siempre «actos de guerra», aunque no sean de naturaleza «cinética». Ese hecho se hace aún más patente cuando las sanciones se acercan al punto de aplastar a la población del país objetivo -como está ocurriendo ahora con Irán- con consecuencias que podrían tener efectos como los de las acciones cinéticas (es decir, bombas y balas).

Los esfuerzos para prevenir las amenazas al flujo de petróleo -o cualquier conflicto en el Golfo Pérsico que pudiera llevar a amenazas a los intereses de los extranjeros- también deben tener en cuenta a los socios regionales. En este sentido, cabe destacar la continua presión de Arabia Saudí, los EAU e Israel -entre otros actores menores- para que Estados Unidos ataque a Irán, magnificada por su influencia en la política interna estadounidense. De hecho, algunos miembros del Congreso que responden a estas presiones sienten ahora tensiones internas al ser conscientes, que esperemos comparta Trump, de que la guerra con Irán no redundaría en el interés de Estados Unidos y sería rechazada de forma abrumadora por la opinión pública estadounidense, a no ser que se produjera un ataque directo como el del 11 de septiembre contra la patria de Estados Unidos.

Los dirigentes de Irán, junto con Estados Unidos y algunos de sus socios regionales, han creado la crisis actual, en la que ambas partes han calculado mal sus intereses fundamentales y han actuado por pura obstinación. La crisis puede ahora intensificarse hasta convertirse en un conflicto más amplio, incluso a causa de algún incidente relativamente pequeño -llámese «efecto Sarajevo»-, como para que prevalezca la tan necesaria «cabeza fría».

En cualquier caso, no deberíamos utilizar la Doctrina Carter de 1980 para exigir o justificar el avance hacia la guerra.