door Robert E. Hunter

Op 23 januari 1980 stond President Jimmy Carter voor het Amerikaanse Congres en presenteerde zijn jaarlijkse State of the Union boodschap. De kern van zijn analyse:

De regio die nu wordt bedreigd door de Sovjettroepen in Afghanistan is van groot strategisch belang: Het bevat meer dan tweederde van de exporteerbare olie van de wereld. De Sovjet-inspanningen om Afghanistan te domineren heeft de Sovjet-militairen binnen een straal van 300 mijl van de Indische Oceaan gebracht en dicht bij de Straat van Hormuz, een waterweg waarlangs het grootste deel van de olie van de wereld moet stromen. De Sovjet-Unie probeert nu een strategische positie te consolideren die een ernstige bedreiging vormt voor het vrije verkeer van olie uit het Midden-Oosten.

En de kern van Carter’s reactie:

Laat ons standpunt volstrekt duidelijk zijn: een poging van een externe macht om controle te krijgen over het gebied rond de Perzische Golf zal worden beschouwd als een aanval op de vitale belangen van de Verenigde Staten van Amerika, en een dergelijke aanval zal met alle noodzakelijke middelen worden afgeslagen, inclusief militair geweld.

Deze verklaring is sindsdien vaak aangehaald om aan te tonen dat de VS vastbesloten waren de olietoevoer uit de regio veilig te stellen tegen iedereen die zou komen. Natuurlijk is olie al lang een impliciet en soms expliciet onderdeel van het Amerikaanse beleid ten aanzien van de Perzische Golfregio. Het wordt vandaag opnieuw aangehaald in oproepen voor militaire actie van de V.S. tegen Iran, waarvan hoge Amerikaanse regeringsfunctionarissen, plus de meeste van Amerika’s regionale partners, beweren dat het de oorzaak was, direct of indirect, van de recente aanvallen op Saudische oliefaciliteiten.

Het verzekeren van de oliestroom uit de Perzische Golf is duidelijk in het nationale belang van de V.S.. Dat is zo gebleven, hoewel de Verenigde Staten, althans voorlopig, een netto-exporteur van koolwaterstoffen zijn en voor hun eigen binnenlandse behoeften niet sterk afhankelijk zijn van de olievoorziening uit de Perzische Golf. Maar gezien de integratie van de wereldeconomie en de oliemarkten zou een stopzetting van een groot deel van deze regionale oliestromen niet alleen schade toebrengen aan de afnemers van die olie, met name in Europa en Japan, maar ook aan de Verenigde Staten. Op zijn minst zou de stijging van de wereldolieprijzen, die zich de laatste dagen al heeft voorgedaan, de Amerikaanse economie zwaar treffen.

Wat de Carter Doctrine werkelijk inhield

Maar hoewel de Verenigde Staten niet onverschillig kunnen staan tegenover de volledige implicaties van de huidige crisis, maakt een toezegging om militair op te treden geen deel uit van de Carter Doctrine. Sterker nog, de doctrine had geen betrekking op situaties zoals die waarmee we nu worden geconfronteerd. Twee operatieve woorden in de een-zin-verklaring hierboven geciteerd waren “externe kracht”. Dat betekende niet Iran, hoewel Teheran en Washington toen in een confrontatie verwikkeld waren ten tijde van de Iraanse gijzelingscrisis. Irak werd er niet mee bedoeld, hoewel Irak in september 1980 Iran binnenviel en de Verenigde Staten later niet alleen Saddam Hoessein steunden, maar ook olietankers “omvlagden” als een wettelijke (en tot geweld leidende) bescherming tegen Iraanse pogingen om de oliestromen uit Irak te stoppen. Er waren Amerikaanse redenen van nationale veiligheid, maar geen redenen uit de Carter Doctrine, voor deze acties, of ze nu gerechtvaardigd waren of niet.

Kijk eens naar de omstandigheden in januari 1980. Tot Westerse verbazing was de Sovjet Unie net Afghanistan binnengevallen. Het had troepen die Iran konden binnendringen, misschien wel helemaal tot aan de Perzische Golf. Iran was in de greep van een revolutie. De Verenigde Staten leken verlamd over wat te doen met de Amerikaanse gijzelaars die werden vastgehouden door de nieuwe Iraanse regering onder Ayatollah Khomeini. De Carter Doctrine had dus maar één doel, behalve het overduidelijke (dat de oliestroom belangrijk was): de Sovjet-Unie afschrikken. Ik weet het. Ik was destijds de belangrijkste medewerker van de Nationale Veiligheidsraad voor het Midden-Oosten en had eerder een groep van vier ambtenaren van het middenkader van Buitenlandse Zaken, Defensie en de CIA samengesteld om na te denken over een breder beleid voor de regio, terwijl het grootste deel van de regering zich concentreerde op de gijzelingscrisis. Gebaseerd op het werk van deze kleine groep, ontwierp ik de Carter Doctrine en, met uitzondering van de hierboven geciteerde “actie clausule”, toegevoegd door Nationaal Veiligheidsadviseur Zbigniew Brzezinski, schreef ik vrijwel de gehele State of the Union Address.

Dit was een opmerkelijke inzet. Het was niet alleen een gepast antwoord op de onzekerheden van de militaire acties van de Sovjet-Unie – waar “onzekerheid” de vijand kan zijn van afschrikking – maar het was ook een verbintenis om een “vijand” van de Verenigde Staten op dat ogenblik te verdedigen, de houder van Amerikaanse gijzelaars. Misschien is er een ander voorbeeld van een natie die een veiligheidsgarantie geeft aan een actief “vijandig” land, maar ik ken er geen.

De Verenigde Staten ondernamen vele stappen om deze verbintenis te ondersteunen, met inbegrip van het inzetten van strijdkrachten in de regio en het opzetten van militaire bases in verschillende regionale landen. Maar het doel was zowel duidelijk als beperkt: ervoor zorgen dat Moskou zich niet zou misrekenen.

De Doctrine verkeerd toepassen

Pas later werd de Carter Doctrine omgevormd tot iets breders, althans in de ogen van de voorstanders van een bredere reeks afspraken in de regio. Deze bredere reeks afspraken omvatte, maar was niet beperkt tot, het beschermen van de oliestroom – een reeds lang bestaand impliciet belang van de VS. De bescherming van de olietransporten in de Perzische Golf is, samen met de Amerikaanse inzet voor de veiligheid van Israël, een “evergreen” Midden-Oostenbelang geweest van alle Amerikaanse regeringen sinds het eind van de jaren veertig, toen Groot-Brittannië en Frankrijk zich uit de regio terugtrokken.

Wat ik hier heb geschreven mag jezuïtisch klinken, maar dat is het niet. Het laat zien dat de Verenigde Staten in 1980 reageerden op de omstandigheden van dat moment – een voelbare militaire en geopolitieke dreiging van de Sovjet-Unie – welke omstandigheden instortten met het einde van de Koude Oorlog. De altijd aanwezige Amerikaanse belangen zijn blijven bestaan, maar zonder de overkoepelende geopolitieke implicatie – namelijk dat als de VS niet optreedt, een grote externe concurrent het vacuüm zal opvullen.

Hoezeer de huidige crisis ook van invloed mag zijn op de veiligheid van de oliestroom, er moet nu een ander soort analyse en mogelijke reactie komen dan die welke door de Carter-doctrine werd geponeerd. Daarbij moet ervoor worden gezorgd dat regionale landen zelf geen acties ondernemen die de oliestroom kunnen belemmeren of de VS in een onnodige oorlog kunnen meeslepen. Die zorg betreft niet alleen een land dat wij als een “bedreiging” zien – Iran – maar ook landen die wij bondgenoten noemen. (In feite zijn het gewoon partners, geen bondgenoten, aangezien de VS met geen enkele staat in het Midden-Oosten verdragsverplichtingen heeft tegen agressie, zoals wel het geval is met leden van de NAVO – een onderscheid dat echt een verschil is.)

Dit betekent onder meer dat deze partnerlanden, samen met de Verenigde Staten zelf, moeten oppassen geen dingen te doen die, via een reeks escalerende stappen, zouden kunnen leiden tot grote bedreigingen voor de oliestroom. (Het idee dat Iran de Straat van Hormuz zou kunnen sluiten is onzinnig, tenzij sancties onder leiding van de V.S.(Het idee dat Iran de Straat van Hormuz zou kunnen sluiten is onzinnig, tenzij de door de VS geleide sancties reeds alle olie-exporten van Iran zouden hebben afgesneden of het land onder een grootscheepse militaire aanval zou liggen, aangezien het evenzeer als ieder ander afhankelijk is van de vrijheid van scheepvaart.)

Clear Assessments Needed

Het voorkomen van bedreigingen voor de oliestroom – zoals de aanslagen van 14 september in Saoedi-Arabië – betekent ook dat de Verenigde Staten heldere inschattingen moeten maken van de bedreigingen die uitgaan van regionale staten, in dit geval Iran, samen met de mogelijke reacties van de VS. Dit wordt al jaren verkeerd ingeschat. Zo is van de aspecten van het Iraanse gedrag waartegen de VS gekant zijn en die zij gebruiken om verscherping van de sancties te rechtvaardigen, het feit dat Iran de “grootste sponsor van terreur” is er niet één: die titel komt toe aan de religieuze fundamentalisten in Saoedi-Arabië, die van Riyad vrij spel krijgen en door Washington worden getolereerd.

De Verenigde Staten moeten ook zo nauwkeurig mogelijk het relatieve militaire machtsevenwicht berekenen, in dit geval tussen hen en Iran. Iran is beperkt in zijn vermogen om grote directe militaire schade aan te richten, maar zijn vermogen tot asymmetrische oorlogsvoering is groot, zoals blijkt uit de aanslagen in Saoedi-Arabië (zelfs als Iran er helemaal niet bij betrokken was, is de “boodschap” betreffende het vermogen van Iran of anderen om militair te reageren tegen zaken die er voor het Westen toe doen hetzelfde).

Deze berekeningen van de VS moeten de erkenning inhouden dat de Verenigde Staten niet in staat zullen zijn om een militair antwoord te geven op zaken die voor het Westen van belang zijn.S. berekeningen moeten de erkenning omvatten dat, onmiddellijk na het sluiten van het Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) van 2015, dat elk potentieel Iraans kernwapenprogramma vertrapte, het niet alleen Iran was dat stappen ondernam – met name het testen van ballistische raketten – om te voorkomen dat de overeenkomst misschien een dialoog tussen Washington en Jehran zou openen. Ambtenaren van het ministerie van Financiën van Obama hebben Iran onmiddellijk nieuwe sancties opgelegd, terwijl andere werden opgeheven zoals het JCPOA vereist. Kwade trouw was het gemeenschappelijk kenmerk, en in diplomatie is dat “niet aan te bevelen”. Deze fout werd nog verergerd door de totale terugtrekking van president Trump uit het JCPOA, om welke reden dan ook, of omdat hij echt gelooft dat hij “een betere deal kan krijgen” of gewoon om een prestatie van zijn voorganger naar de prullenbak te verwijzen.

Sancties zijn oorlogshandelingen

In vrijwel alle huidige commentaren over de vraag of Iran een “oorlogsdaad” heeft begaan, een leitmotiv vooral van minister van Buitenlandse Zaken Mike Pompeo, wordt regelmatig over het hoofd gezien dat economische sancties altijd “oorlogshandelingen” zijn, ook al zijn ze niet van “kinetische” aard. Dat feit wordt nog duidelijker wanneer sancties in de buurt komen van het punt waarop de bevolking van het doelland wordt verpletterd – zoals nu gebeurt met Iran – met gevolgen die vergelijkbaar kunnen zijn met die van kinetische acties (d.w.z. bommen en kogels).

Pogingen om bedreigingen van de oliestroom te voorkomen – of elk conflict in de Perzische Golf dat zou kunnen leiden tot bedreigingen van de belangen van buitenstaanders – moeten ook rekening houden met regionale partners. In dit verband is de voortdurende druk van Saoedi-Arabië, de VAE en Israël – en enkele minder belangrijke actoren – om de Verenigde Staten Iran te laten aanvallen, nog versterkt door hun invloed in de binnenlandse politiek van de VS, van belang. Sommige leden van het Congres die aan deze druk gehoor geven, voelen nu inderdaad innerlijke spanningen met hun besef, hopelijk gedeeld door Trump, dat oorlog met Iran niet in het belang van de VS zou zijn en door het Amerikaanse publiek massaal zou worden verworpen, zonder een directe aanval van het type 9/11 op het Amerikaanse thuisland.

Het leiderschap van Iran, samen met dat van de Verenigde Staten en sommige van zijn regionale partners, heeft de huidige crisis gecreëerd, waarbij beide partijen hun kernbelangen verkeerd hebben ingeschat en uit pure koppigheid hebben gehandeld. De crisis kan nu net zo gemakkelijk escaleren in een breder conflict, zelfs als gevolg van een relatief klein incident – noem het het “Sarajevo-effect” – als leiden tot het broodnodige bekoelen van de hoofden.

In ieder geval moeten we de Carter-doctrine van 1980 niet gebruiken om een oorlog te eisen of te rechtvaardigen.